Comment (ne pas) résoudre une crise parlementaire après une dissolution — La méthode Charles X

Depuis deux ans, l'actualité parlementaire française atteint des niveaux d'instabilité de plus en plus accrus. En refusant la confiance au gouvernement Bayrou le 8 septembre 2025, l'Assemblée nationale a renversé son deuxième ministère en moins d'un an, après la censure du gouvernement Barnier le 13 décembre 2024. 

Comme il paraît lointain, le temps où l'on enseignait encore, en cours de droit constitutionnel, que le seul gouvernement renversé par l'Assemblée sous la Vᵉ République avait été celui de Pompidou en 1962... Il semble que la France redécouvre peu à peu le caractère parlementariste de sa Constitution de 1958 ; un parlementarisme endormi, « rationalisé » depuis tant d'années, et qui est inscrit néanmoins dans le code génétique du régime républicain à la Française.

Giuseppe Canella, Le Palais Bourbon, Paris, 1830

Posons quelques fondements avant de poursuivre le propos. Les régimes politiques pluralistes contemporains sont classés en différents types, suivant le contenu de leur Constitution et leur pratique du pouvoir. Deux archétypes virtuels marquent les bornes du spectre de la typologie : le régime parlementaire et le régime présidentiel. Voici ce qu'indique le Dictionnaire juridique de Cornu, édition 2025 :

• Un régime parlementaire désigne « tout régime dans lequel l'organe du pouvoir exécutif [...], le cabinet ou gouvernement, est responsable devant une ou plusieurs assemblées représentatives qui peuvent provoquer sa démission. » Le régime parlementaire se caractérise notamment par une dualité de l'exécutif : un chef de l'État souvent symbolique (Président, Roi, Empereur, etc.) distinct d'un chef du gouvernement (Premier ministre, Chancelier, etc.).
• Un régime présidentiel désigne un régime qui « comporte un Président élu au suffrage universel direct [...] ayant la qualité d'organe unique du pouvoir exécutif, et surtout indépendant des assemblées qui ne peuvent le renverser et qu'il ne peut dissoudre. » L'exemple typique est le régime américain.

Si la République a été parlementaire entre 1877 et 1940, puis de 1944 à 1958 (soit 78 ans), elle ne l'est plus réellement depuis la Constitution de la Ve République de 1958 et l'instauration de l'élection du Président au suffrage universel direct en 1962. « Semi-présidentiel » selon le mot du juriste Maurice Duverger, le régime actuel est ainsi fortement présidentialisé, voire hyperprésidentialisé. Pourtant, en droit, les constituants de 1958 n'ont pu faire abstraction de la tradition parlementaire qu'ils avaient toujours connue, si bien que notre régime actuel comporte des bases de la mécanique parlementaire, dont Michel Barnier et François Bayrou ont dernièrement fait les frais.

Dès lors, la crise parlementaire consécutive à la dissolution décrétée le 9 juin 2024 a de quoi désarçonner : voilà que l'actualité politique nous replonge dans des pratiques parlementaires d'un autre temps. Mais alors, que nous apprend notre histoire politique, qui puisse nous inspirer pour trouver à surmonter une telle situation ?

À l'aide de plusieurs exemples historiques des XIXe et XXe siècles, je vous propose d'étudier plusieurs scénarios tirés de notre tradition parlementaire et qui peuvent chacun, dans une certaine mesure, se rapporter à notre présent. Voici, pour Le Camulogène, un tutoriel à destination de nos chefs d'États : comment régler un conflit consécutif à une dissolution qui les opposerait à leur Parlement.

La Méthode Charles X : dédaigner la Chambre des députés et finir en exil

L'historiographie n'a pas été tendre avec Charles X (1757-1836), dernier frère de Louis XVI, présenté comme un roi ultra-réactionnaire désireux de revanche contre la Révolution et ses représentants. Appartenant à cette noblesse émigrée revenue en 1814 et qui, selon le mot de Talleyrand, « n'a rien appris ni rien oublié », Charles X assumera ouvertement le positionnement contre-révolutionnaire de son règne de six années (1824-1830) en affirmant : « Je ne connais que deux hommes qui aient toujours professé les mêmes principes : c'est moi et M. de La Fayette. » 

Il faut surtout comprendre Charles X comme un homme simple, trop longtemps émigré (1789-1814) et trop âgé (67 ans au moment de devenir roi) pour comprendre que la société, la politique et les idées avaient changé depuis l'Ancien Régime.

François Gérard, Sacre de Charles X, à Reims, 29 mai 1825

Institutionnellement, la Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 était un texte de compromis, un « traité de paix après une longue guerre » (Guizot) qui cherchait à terminer la Révolution en instaurant une monarchie limitée. En effet, si le Roi possédait seul la puissance exécutive (art. 13), il partageait le pouvoir législatif avec les deux assemblées du régime, qu'étaient la Chambre des Pairs (nommée par le Roi) et la « Chambre des députés des départements » (élue au suffrage censitaire). 

L'armature du nouvel ordre politique était cependant subtile sur la question du pouvoir législatif : l'article 14 de la Charte disposait que le Roi pouvait faire souverainement « les règlements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et la sûreté de l'Etat. » Dit autrement, lorsqu'il était question de la sécurité de la monarchie, le Roi pouvait se passer du parlement. La façon d'interpréter cet article eut, on le verra, une influence importante sur quelques événements postérieurs.

Sous le règne de Louis XVIII (1814 ; 1815-1824), la restauration passa d'abord par une phase libérale, qui finit au moment de l'assassinat du Duc de Berry, héritier du trône, en 1820. Les ultras, opposants « plus royalistes que le roi » auxquels appartenait le futur Charles X, prirent alors le pouvoir. Ce renversement de politique se matérialisa en trois moments principaux : la nomination du chef des ultraroyalistes Joseph de Villèle comme président du conseil en 1822, la victoire tonitruante des ultras aux législatives de 1824, et l'accession au pouvoir de Charles X à la fin de cette même année.

Le comte Joseph de Villèle.

La Chambre des députés élue en 1824 : 413 députés ultraroyalistes menés par Villèle furent élus aux côtés de 17 libéraux.

La politique menée par les ultras et Villèle suscitait néanmoins de plus en plus de contestations, et ce de tous les côtés. À sa gauche, l'on estimait qu'il allait trop loin : fut notamment mise en cause une loi de 1825 punissant de la peine de mort les actes de sacrilège, ou encore la loi dite « de justice et d'amour » restreignant lourdement la liberté de la presse en 1827. À sa droite, l'on critiquait tantôt sa modération (entendez par là le fait qu'il acceptait de jouer le jeu du régime parlementaire), soit sa personnalité autoritaire. Bref, sa popularité devint très précaire, bien qu'il fût toujours soutenu par le Roi.

En 1827, Villèle crut que de nouvelles élections le conforteraient dans sa position, et convainquit le Roi de dissoudre la Chambre. Avec une droite divisée et des libéraux très organisés, la campagne électorale fut un échec aussi patent que le résultat des urnes : les ultras ne disposaient plus que d'une majorité relative.

Les élections de 1827 marquèrent une défaite pour les ultras (bleu marine).

Charles X demanda à Villèle de former un nouveau gouvernement, mais, au vu des résultats, aucune des oppositions de gauche ou de droite ne voulut négocier. L'échec de cette tentative provoqua enfin sa démission ; en janvier 1828, après cinq ans à la présidence du Conseil, Villèle fut remplacé par le vicomte de Martignac, un ancien ultra devenu modéré par souplesse. Un nouveau gouvernement « de centre droit » prit ainsi le relai, malgré la méfiance de Charles X pour tout ce qui pouvait sembler trop libéral. 

Il advint bientôt qu'en l'absence de majorité absolue, ce gouvernement centriste, sous le joug de deux oppositions, tomba en août 1829 par une manœuvre des libéraux. La pure logique parlementaire aurait voulu que le Roi choisît un nouveau ministre modéré, cette fois parmi les libéraux, susceptible de négocier un accord de gouvernement à la Chambre. Or, Charles X pensait autrement : postulant que la Chambre était de toute façon ingouvernable, il crut qu'il pouvait, en la circonstance, dédaigner le Parlement en optant pour le ministre de son choix, pour faire une politique orientée dans la direction qu'il voulait personellement.

Ce choix fut bientôt connu : le 8 août 1829, ignorant totalement la composition du Parlement, le vieux Bourbon nomma à la présidence du Conseil le prince Jules de Polignac, fils d'une ancienne favorite de Marie-Antoinette, catholique exalté voire mystique et symbole de l'émigration, et ce, en dépit de son impopularité. Politiquement, le virage était très marqué vers la droite la plus contre-révolutionnaire, ce que la composition de son gouvernement indiquait nettement.

Jules de Polignac peint par François Gérard.

Aux dires du baron de Vitrolles, député ultra et ambassadeur de Charles X à Florence : « Jamais personne ne fut plus inaverti de la situation et des événements de la France que M. de Polignac, quand il voulut, avec une audace très niaise, prendre le timon des affaires. »

Ce qui devait arriver ne tarda pas : la Chambre entra en conflit avec un gouvernement qu'elle soupçonnait de vouloir rétablir l'Ancien Régime. Après plusieurs mois d'observation pendant lesquels les oppositions (républicains et libéraux-orléanistes notamment) se structuraient, l'ouverture de la session parlementaire en mars 1830 fut le théâtre d'une protestation solenelle votée par 221 députés, dite « adresse des 221 », motion dirigée contre le Roi, fustigeant sa politique et demendant un nouveau ministère. Malgré tous ces signaux de défiance, Charles X choisit de persister avec Polignac.

Le chef de l'opposition libérale Royer-Collard présentant l'adresse des 221 à Charles X.

Pour prouver le large soutien dont il était convaincu de disposer, le Roi entendit régler le conflit qui l'opposait à sa Chambre des députés en prononçant sa dissolution le 16 mai 1830... mais les élections (tenues les 13 et 19 juillet) furent un échec monumental : les 221 libéraux étaient à présent 274, et disposaient d'une majorité absolue !

Que décida le Roi ? De s'entêter. Refusant toute concession au libéralisme, Charles X convoqua ses ministres le 25 juillet au soir dans sa résidence du château de Saint-Cloud pour un conseil de crise. Là, il leur exposa le contenu de quatre ordonnances préparées par Polignac sur la base de l'article 14 de la Charte, et qu'il s'apprêtait à signer : suspension de la liberté de la presse, nouvelle dissolution de la chambre des députés (élue moins d'une semaine auparavant), réforme du système électoral pour exclure du scrutin un certain nombre de bourgeois commerçants, et nomination de conseillers d'État ultras. 

Imprimées dans la nuit du 25 au 26 juillet, ces ordonnances furent publiées par le Moniteur (l'équivalent du Journal officiel).

26 juillet 1830. Au matin, les parisiens découvrent les ordonnances...

Une semaine plus tard, le 2 août, acculé dans son château de Rambouillet, Charles X était contraint de signer son abdication au profit de son petit-fils, le comte de Chambord. Entre-temps, une révolution de trois jours l'avait violemment chassé du pouvoir au profit de son cousin libéral, Louis-Philippe.

Joseph Beaume, Attaque de l'Hôtel de ville de Paris, le 28 juillet 1830

Ayant pris la voie de l'exil, Charles X mourut en 1836 dans la ville italienne aujourd'hui appelée Gorizia, située à la frontière avec la Slovénie.

À l'heure actuelle, ses cendres s'y trouvent toujours.

⁂

Résumons les erreurs politiques commises par le vieux Bourbon.

En premier lieu, celui-ci n'a pas correctement diagnostiqué l'état politique de sa Chambre au moment du renversement du ministère Martignac (août 1829). Le prétexte tiré de l'ingouvernabilité de la Chambre pour choisir un principal ministre suivant l'affection personnelle, à contre-courant de la tendance dominante — Martignac ayant été renversé à la suite d'une manœuvre des libéraux — est fallacieux : le fonctionnement d'un régime parlementaire tient justement au fait d'essayer diverses combinaisons, quitte à ce qu'elles s'effondrent d'elles-mêmes, afin de « lever les hypothèques ». Successeur de Charles X, Louis-Philippe intègrera au contraire parfaitement cette logique à sa façon de choisir son président du Conseil. Par exemple, en 1839-1840, tandis qu'il préfère personellement la politique « centriste » du comte Molé et que le gouvernement de ce dernier vient d'être renversé, le Roi-citoyen temporise : il offre d'abord le pouvoir à l'opposition de gauche qu'il n'aime pas (Thiers), pour lui laisser le temps de s'écrouler tout seul en huit mois, puis à celle de droite (Guizot) avec la même intention de la discréditer. (En l'occurrence, Guizot se maintiendra cependant non pas huit mois mais huit ans.)

Bref, si Charles X avait appelé un libéral en août 1829 et que ce dernier eût été renversé par une coalition des ultras, la nomination subséquente de Polignac, pour provocante qu'elle eût paru, n'aurait sans doute pas autant surpris une opinion publique gagnée au libéralisme.

La seconde erreur (fatale) du monarque fut son interprétation maximaliste de l'article 14 de la Charte. Faute de définition claire, la notion de « sûreté de l'État » placée dedans en 1814 a agi comme une bombe à retardement : seize ans plus tard, elle a justifié qu'un chef de l'État entré en résistance censure sa représentation nationale — donc d'une certaine façon sa Nation. En renvoyant la chambre élue une semaine plus tôt, le Roi et ses ministres ont démontré de nouveau, et cette fois de façon ultime, combien il leur importait peu de gouverner avec la Nation. La résultante fut expéditive : la Nation prit les armes pour chasser ce Roi qui ne voulait pas l'entendre ; et l'on connaît l'engagement des libéraux bourgeois (donc électeurs) dans cette révolution.

En conclusion, lorsque le chef de l'État est un agent politique partisan (ce qui est le cas sous la Restauration comme sous la Ve République) la nécessaire subordination de sa volonté politique personelle à celle de son parlement implique à certains moments qu'il fasse preuve de sagesse et de patience. Tant pour Louis-Philippe en 1839 que pour Mitterrand en 1986, il lui faut alors accepter le jeu d'une cohabitation, fût-elle temporaire, faute de quoi la Nation se sent inévitablement lésée.

Léon Cogniet, Les drapeaux, 1830